泰舜观察|三中全会后重点领域改革展望

作者：泰舜资产

题图：泰舜资产微信公众号

7月21日，新华社受权发布《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。如何看待下一步重点领域的改革措施？本文将对此进行简要分析。

经济体制改革为牵引

《决定》共15部分，可分为“1+13+1”三大板块。第一板块是总论，主要阐述进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求。第二板块是分论，以经济体制改革为牵引，全面部署经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等各领域各方面的改革。第三板块主要讲加强党对改革的领导、深化党的建设制度改革、党风廉政建设和反腐败斗争等。《决定》共提出300多项重要改革举措，都是涉及体制、机制、制度层面的内容，其中有的是对过去改革举措的完善和提升，有的是根据实践需要和试点探索新提出的改革举措。内容条目通篇排序，开列60条，与十八届三中全会60条举措呼应衔接，同时又在理论和实践上体现出鲜明特点。

《决定》13个部分的分论中，涉及经济领域的有6个部分。《决定》把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，抓住经济体制改革的重点领域和关键环节，牵引和带动其他改革。《决定》提出健全推动经济高质量发展体制机制，因地制宜发展新质生产力；构建支持全面创新体制机制，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革；健全宏观经济治理体系，深化财税体制、金融体制改革，增强宏观政策取向一致性；完善城乡融合发展体制机制，推进以人为本的新型城镇化，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别；完善高水平对外开放体制机制，有序扩大商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放。

《决定》提出，坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。相比2013年十八届三中全会，《决定》将高质量发展、社会治理、国家安全放在更加突出的位置。

市场与政府

2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

《决定》既延续此前的表述，要求“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，又提出“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既放得活又管得住，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”。

为构建高水平社会主义市场经济体制，《决定》明确三方面改革举措：一是构建全国统一大市场，包括构建城乡统一的建设用地市场，全国一体化技术和数据市场，统一规范、信息共享的招标投标和公共资源交易平台体系，一体衔接的流通规则和标准，全国统一电力市场等，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。二是推进要素市场化改革，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。三是完善市场经济基础制度，包括完善产权保护、信息披露、市场准入、破产退出、信用监管等制度。未来中国将着力构建强调公平竞争的市场环境，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。《决定》提出，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚。

土地是重要的生产要素，《决定》提出要深化土地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度。同时还要求保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。预计未来土地领域将会有更多的管控制度出台。

中央与地方

中央与地方关系一直以来是体制改革的重点，早在毛主席1956年《论十大关系》就有专门论述。央地关系的一个重点是财税。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。建立事权和支出责任相适应的制度。

《决定》提出，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹；健全税收制度，优化税制结构；建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。其中重要的措施包括：增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率；规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

此前地方财政高度依赖于土地出让收入和中央转移支付，随着房地产市场不景气，土地出让收入锐减，部分地方非税收入明显增多。此次《决定》提出消费税下移、开征地方附加税，有助于稳定地方税源。同时部分地方临时征收的非税收入可能制度化与长期化，从而增强地方财力。

《决定》还提出，完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。未来地方债务监管不会有大的放松，地方融资平台的改革转型也将持续推进。

《决定》还提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。未来几年中央财政支出比例将会有所提升，更好发挥中央财政对经济增长的带动作用。

此前很多学者对地方政府招商引资的恶性竞争及产能重复建设批评较多。《决定》提出“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，同时“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”。8月1日即将施行的《公平竞争审查条例》提出，在没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠。未来地方政府招商引资方面的优惠政策将受到更严格审查。

此外，《决定》还提出要深化金融体制改革，相关改革举措涵盖了中央银行、金融机构、金融市场、金融监管、金融风险防控、金融开放等多方面，服务实体经济和防范化解风险依旧是金融工作的重中之重。《决定》提出“健全投资和融资相协调的资本市场功能，防风险、强监管，促进资本市场健康稳定发展”。未来一段时间，资本市场从严监管仍是主基调。包括上市公司退市、鼓励分红、大股东减持等相关制度都会逐步完善。《决定》提出“制定金融法”，未来金融监管将更加有法可依，地方属地监管责任将更加明确。

社会与民生

《决定》提出，在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。《决定》多个章节就民生问题提出多方面改革措施。

关于收入分配，《决定》提出规范收入分配秩序，规范财富积累机制，多渠道增加城乡居民财产性收入，形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系。深化国有企业工资决定机制改革，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。未来国有企业薪酬管理将得到进一步规范。

关于社会保障，《决定》提出“完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台。健全社保基金保值增值和安全监管体系。健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”。随着人口老龄化推进，社保基金保值增值将会有更多举措。

关于房地产，《决定》提出“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度”。未来几个仍未放开限购的一线城市将逐步放开限购，同时商品房预售制度逐渐走到尽头，未来更大比例会是现房销售。关于房地产税收方面，土地增值税等部分税种税率可能会有所调整，并与拓展地方税源联系起来。但考虑到房地产市场现状，社会讨论比较多的“房产税”短期内较难出台。

关于人口生育，《决定》提出“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。未来包括生育休假制度、生育补贴制度将更加完善。根据OECD数据，2022年法国3岁以下小孩入托率达到57.9%。但国家卫健委2021年公布的数据显示，我国3岁以下婴幼儿的入托率仅为5.5%左右，未来我国托幼体系还将得到更快发展。伴随着人口老龄化，渐进式延迟退休年龄也将逐步铺开，预计相关方案将在未来几年内推出。

关于城乡融合，《决定》提出推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。未来农业转移人口的基本公共服务将更加完善，入学、就医、住房将更加便利化。

此外《决定》提出，“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制”。考虑到水电煤气等价格改革较为滞后，未来公用事业价格改革将有所提速。特别是近几年亏损压力明显的市政交通方面，涨价可能在所难免，届时可能传导到居民消费物价。

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