二十届三中全会要点全面解读手册

作者：任博宏觀論道

题图：任博宏觀論道微信公众号

导读：改革的本质是如何处理政府与市场、中央与地方之间的关系。

【正文】

本文聚近期二十届三中全会（公报与新闻发布会及各部委学习精神的解读参见全面剖析三中全会公报和新闻发布会、一行一会三局一部一委学习三中全会要点）。

一、十八届与二十届三中全会对比分析

（一）二十届三中全会是十八届三中全会的“进一步”

首先要明白为何要拿本届三中全会与十八届三中全会进行对比，而不是和十九届三中全会进行比较？这主要是因为，本届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）是建立在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（十八届三中全会通过）的基础上，故称为“进一步”。

对比之下，十九届三中全会通过的文件为《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，与“全面深化改革”无法响应。

（二）框架结构与字数相近（均为60条、字数均为两万字左右）

本届三中全会通过的文件和十八届三中全会相比，框架结构与字数相近。具体看，《决定》在框架上包括十五个部分，分为三大板块、共计60条，合计22110字；而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在框架上包括十六个部分，同样分为三大板块、共计60条，合计21548字。

在结构上，两份文件的三大板块顺序也基本一致，即第一大板块主要讲意义、思想和要求，第二大板块主要为分论（核心），第三大板块主要为党的领导。

（三）一些表述出现了变化，如经营主体、产业链供应链、自主安全等均为新增

需要注意的是，和十八届三中全会相比，一些表述上的变化。例如，经营主体（以前叫“市场主体”）、中国式现代化、高水平、产业链供应链、新质生产力、自主安全、统一大市场、个人破产制度、支持长期资金入市、离岸人民币、数字人民币、金融中心等表述均为新增，而十八届三中全会提出的“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”等表述也已经不再提了。

（四）“关键词”的出现频率有差异：改革、发展、科技、创新、安全等地位抬升

从“关键词”的出现频率来看，变化还是比较明显。例如，改革、发展、科技、创新、安全、金融、国际、人才、监管、法治、分配等关键词出现的频率有明显增加，而经济、市场、资本、国有、收入、竞争、调节等关键词出现的频率有明显下降。可以看出，发展与安全的地位比以前更重，创新、国际、人才的地位也更突出，意味着对内改革发展和科技创新谋安全、提高国际合作话语权与存在感的诉求更突出。

当然，有些关键词出现的频率下降，并不意味着其地位有所下降。

（五）更加强调政策的统筹协调：财税体制与金融体制改革均要服从

和十八届三中全会相比，《决定》将财税体制改革、金融体制改革、国家战略规划体系和政策统筹协调机制、区域协调发展机制统一归类到“健全宏观经济治理体系”部分，这意味着未来五年将更加注重政策层面的统筹协调，即财税体制改革、金融体制改革均要服从于这个大目标，政治性与人民性之外，从属性特征更为突出。需要注意的是，这里的目标既包括国家战略，也包括区域协调发展，即调节平衡作用更突出。

二、二十届三中全会要点全面剖析

（一）这是一份五年规划，相关改革任务和目标要在五年内完成

《决定》明确提出到2020年新中国成立80周年时，完成本决定提出的改革任务，十八届三中全会也提出“到2020年年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务”，这意味着《决定》实际上是一份五年规划，其提出的相关改革任务任务需要在2029年（届时召开二十一届三中全会）前完成，同时可能也意味着中小金融、房地产、地方债务等三大领域的风险要在五年内解决掉。

（二）国资国企改革：做强做优做大、三个集中、增加值核算、竞争性环节等五大要点

在国资国企改革部分，后续决策层对国企的考核与监管力度会持续增强，这一点需要认识到。同时从改革方向上看，有五大要点值得关注：

1、提出“推动国有资本和国有企业做强做优做大”，这是《决定》中唯一提出“做强”“做优”“做大”的表述，可见改革的真实用意仍然是强化提升国有主体地位。

2、提出“明确国有资本投资领域和方向”，即“向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”，这就是近年频繁提到的三个集中。换言之，国有资本投资领域要突出主业，要退出与主业无关的业务，如清理金融类股权（国央企争相抛售金融类股权？）等。

3、提出“深化国有资本投资、运营公司改革”，国有资本投资、运营公司是十八届三中全会的概念，下一步往哪个方向改革值得关注。

4、提出“完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算”，这意味着国有经济的整体考核方式可能会发生变化，即更加注重国有经济的效益情况。

笔者认为，对这一提法的理解可以参照2023年12月25日-26日中央企业负责人会议的提法，这次会议提出要注重提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值五个方面的价值。具体看，

（1）增加值不仅能够反映生产过程中新创造的价值，也能直观体现企业对国民经济的增量贡献，换言之增加值是为了核算国有经济在GDP中的贡献情况。提出增加值核算，是为了推动国央企树立正确的发展观、政绩观，注重增量贡献，即做到投资有回报、企业有利润、员工有收入、国家有税收。

（2）功能价值主要反映企业在自身经营创造的经济价值外，对经济社会发展各方面所产生的效用，即在积极服务国家重大战略、党和国家工作大局等方面的效用。

（3）经济增加值用于计算企业真实经济利润，通过税后营运净利润减去资本机会成本计算，早已被运用。2010年起国资委全面推行经济增加值考核（国资委于2014年1月10日发布《关于以经济增加值为核心加强中央企业价值管理的指导意见》（国资发综合〔2014〕8号），目前国央企的经济增加值仍然偏低，故后续政策导向是引导央企更加注重“先算再投”，关注债务资本和股权资本在内的“完全成本”，优化资本投向和布局，减少低效无效资本占用，产生真正的经济利润。

（4）提升战略性新兴产业和增加值中比，其重在推动发展新质生产力。

5、提出“要推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”，这个提法很受关注，即定价权改革。我个人的理解是，竞争性环节主要指使用者环节，就像酒店价格分淡季和旺季一样，能源和铁路的使用也分淡季和旺季，不同区域的使用情况也有明显差异（如经济发达地区的使用量更大一些等），即竞争性环节的市场化改革意味着使用者付费不再恒常不变，即在旺季要承担更高的使用成本，不同区域也要承担不同的成本。这意味着，后续自然垄断行业的涨价潮会来临，实际上从工业企业近年的利润增长情况来看，也主要集中在公用事业等自然垄断行业。

（三）非公有制经济改革：制定民营经济促进法等五大要点（方向为纠偏）

相较于国资国企改革，非公有制经济改革有五大要点，不过其路径更像是纠偏，力度上自然要小一些，效果上也要看最终的执行情况。

1、制定民营经济促进法，这个已经提前向市场释放了信号，不再赘述。

2、推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，这个也已经在做。

3、完善民营企业融资支持政策制度，破解融资难、融资贵问题，这个同样也在做。

4、健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系。

5、规范涉民营企业行政检查。

（四）构建全国统一大市场：规范招商引资、价格改革和首发经济等四大要点

在构建全国统一大市场这块，有五个要点值得关注，

1、提出“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，其背景是过去地方政府在招商引资时超过自身权限给予了一些不切实际或无法兑现的承诺，破坏了地方营商环境，也加剧了各地在招商引资时的恶性竞争。换言之，在招商引资方面，本次改革的方向是限制地方政府的权力，而非放权。

2、提出“推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制”，这和前面的部分自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革相对应，即后续水价、电价、气价、成品油价格均将进一步市场化，需求端引导定价方向。

3、提出“加快发展物联网……深化能源管理体制改革，建设全国统一电力力市场”。

4、在消费领域提出“积极推进首发经济”。首发经济是指具有引领性的国内外品牌的新品、新店、新模式、新业态首发活动。2020年4月，《首发经济评价标准通则》由上海市商业联合会以团体标准形式发布，这是国内外首次发布首发经济标准。

（五）完善市场经济基础制度：同责同罪同罚、个人破产制度等四大要点

这一部分有四大要点值得关注。具体看，

1、构建商业秘密保护制度。

2、对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚，完善惩罚性赔偿制度。同责同罪同罚本应如此，没什么好说的；关键在于，这里的惩罚性赔偿制度。

3、提出“深化注册资本认缴登记制度改革，实行依法按期认缴”，这是根据新公司法提出的任务，即注册资本由过去的认缴制调整为限期认缴制，方向上趋严。

4、提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度”，这里值得关注的是个人破产制度，虽然并非新提法，但方向和导向需关注。

（六）健全发展新质生产力体制机制：两大要点（方向为全面常态化支持）

这两大要点主要包括，

1、提出建立未来产业投入增长机制，明确了战略性产业的大致范围，即新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等。

2、提出大幅提升全要素生产率，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。可以看出，这里是将股权投资类主体、耐心资本和新质生产力放在一起的，其用意不言自明。

（七）实体经济和数字经济融合、服务业：三大要点

1、在实体经济和数字经济深度融合方面，《决定》提出“优化重大产业基金运作和监管机制，确保资金投向符合国家战略要求”，可见重大产业基金运用和监管上将会趋于严格，即需要真正与产业结合在一起。

2、提出“建立保持制造业合理比重投入机制”，这意味着降低制造业的综合融资成本和税费负担将会是政策层面的持续目标。

3、在服务业方面，提出“发展产业互联网平台，破除跨地区经营行政壁垒，推进生产性服务业融合发展”。可见，物联网、产业互联网平台均为政策鼓励方向。

（八）提升产业链供应链韧性和安全水平：主要指哪些领域？

《决定》提出要健全集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链发展体制机制，意味着这些领域目标还受制于人，后续政策支持的力度应会会比较大。

（九）国家战略规划和政策统筹协调：四大重点（方向为强化各类政策统筹协调）

1、提出“优化各类增量资源配置和存量结构调整”，即存量和增量一样重要，增量资源要配置到国家鼓励的方向和领域中，存量资源要进行结构调整，进一步向国家鼓励领域聚集。

2、提出“探索实行国家宏观资产负债表管理”。实际上，十八届三中全会已经提出“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表……探索编制自然资源资产负债表”。这意味着，杠杆率管理已经纳入国家宏观调控体系中，而国家层面的资产负债总量、期限、结构等也开始引起重视，未来一段时期与之相对就原国家资产负债表盘活亦可能已经被考虑在内。

3、提出“健全支撑高质量发展的统计指标核算体系，加强新经济新领域纳统覆盖”，这意味着国民经济统计核算指标体系后续会进行相应优化调整，部分指标的口径也会进行调整，对新经济领域实现全覆盖，即后续一些指标的面貌会发生变化（如有的指标被剔除、有的指标口径会被调整等）。

4、逐步推广经营主体活动发生地统计，改变过去以总部注册地为基础的统计方式，有助于真实评估经营主体和地区经营情况，也有助于税收征管。

（十）财税体制改革：十大要点（方向为“让权让利于地方”）

财税体制改革是《决定》的重中之重，改革的方向是通过让权让利于地方来缓解地方政府和基层当前的财政困境（新一轮财税体制改革的逻辑和路径探讨），总结下来有十大要点。

1、提出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，其目的是为中国式现代化的推进提供财源保障，扩大政府预算收入的覆盖面和来源。其中，“依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入”主要包括哪些项目值得关注。

2、提出“完善国有资本经营预算和绩效评价制度”，这一点可以和前面的国有经济增加值核算结合在一起，即提升国有资本的经营效益和贡献度。十八届三中全会提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二０二０年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。

这意味着，后续国有资本经营预算的贡献度要有所提升，即所谓的股权财政。

3、提出“研究同新业态相适应的税收制度”，意味着征税范围会进一步扩大，近年比较火热的直播带货、自媒体等会被纳入征税范围。

4、提出“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”，这一点也可以和前面提及的规范招商引资政策对应起来，即税收优惠不是地方政府的权限，需要进行清理。

5、提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。

（1）提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，即消费税改革进程会加快（征税范围和环节调整），同时会由中央税种调整为地方税种（目前消费税的体量为1.6万亿）。

（2）提出“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”，这意味着增值税改革进程也会加快，其中央与地方各50%的共享比例可能也会调整（目前增值税的体量为6.9万亿）。

（3）提出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。目前这三项税均建立在国内增值税和消费税的基础上，分别适用7%、3%和2%的税率，即税率合计为12%，若按照6.9万亿的增值税和1.6万亿的消费税体量，则上述三大税种的体量大致在万亿元左右。考虑到三大税种本身均为地方税，后续整合为地方附加税后，地方可对税率进行自主调整，这有助于增强其财力。

6、提出“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付”，这与地方的事权改革相匹配，即与专项转移支付对应的支出由中央承担。

7、提出“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”，目前地方政府专项债券发行节奏受到项目层面的较大约束，主要与其用途严格管控有关，后续持续放宽专项债用途应该是比较明确的方向。

8、提出“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”，这是首次提出地方融资平台，意味着这类群体不会消失，但融资层面受到的政策约束会明显增强，显然还能留存下来的融资平台值得业务层面给予关注。

9、提出“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，即地方在非税收入方面有更大的自主权，估计地方在非税收入方面的管理权限与其城市层级会有较高的相关性。

10、提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例……不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”，这里不再赘述。

（十一）金融体制改革：十一大要点（方向为“加强统筹调节和统一监管力度”）

和财税体制改革的方向略有不同，金融体制改革的方向是加强统筹调节力度，总体来看有十大要点值得关注。

1、提出“加强完善中央银行制度”，这里提的并非是“现代中央银行制度”，且后缀跟的是“畅通货币政策传导机制”，即完善中央银行制度的目的是为了畅通机制，路径应该是提升货币政策工具的直达性，提高货币政策服务于中国式现代化的能力，即总体方向是松的的、中央银行的从属性会有所增强、货币政策工具也会更为丰富。

2、提出“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”，即不同金融机构的定位要有差异，全国性金融机构与地方性金融机构会有不同的定位和分工，全国性金融机构之间也要根据所处行业的差异贡献自己的力量，即政策的引导性会有所强化。

3、提出“发展多元股权融资，加快多层次债券市场发展，提高直接融资比重”，直接融资既包括股权融资，也包括债券市场融资，这个过程中间接融资的内卷程度会持续强化，政策层面对股权融资、债券融资的支持力度也会持续加强。

4、提出“优化国有金融资本管理体制”，即通过优化国有金融机构的国有股东会强化其出资人的履行责任，通过出资人职责强化对国有金融机构的引导力度。

5、提出“长期资金入市”，这里不再赘述。

6、提出“推动区域性股权市场规则对接、标准统一”，即地方区域性股权市场面临的监管力度会趋于强化，中央金融管理部门的主导性应会有所增强。

7、提出“制定金融法”，有意思的是这里并未提及《金融稳定法》，可能意味着《金融稳定法》将会升级为《金融法》，既包括原《金融稳定法》的内容，也包括金融监管、金融基础设施、金融开放等方面的内容，可以说覆盖范围非常广。

这里面需要关注的表述还包括统一金融市场登记托管、结算清算规则制度……构建产业资本和金融资本“防火墙”……稳慎扎实推进人民币国际化，发展人民币离岸市场。稳妥推进数字人民币研发和应用。加快建设上海国际金融中心等表述。

笔者理解，这意味着后续金融开放的方向应集中在离岸人民币和跨境人民币两个市场上，而产业资本要想进入金融领域的难度会有明显提升。

8、提出“支持符合条件的外资机构参与金融业务试点”，这意味着受政策鼓励的外资金融机构在内地开展业务面临的限制可能会逐步放开。

9、提出“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度”，这一表述的方向应该是偏积极的，不过金融市场互联互通的力度和进程应该是渐进的，而合格投资者的政策约束也会逐步放开。

10、提出“推进自主可控的跨境支付体系建设，强化开放条件下金融安全机制”，即跨境支付CIPS系统的地位应会有所抬升，降低被制裁带来的地缘风险。

11、提出“建立统一的全口径外债监管体系”，这意味着国家发改委和外管局在外债监管方面的监管职能可能会面临一定调整，但以谁为主可能还要再观察。

（十二）健全推进新型城镇化体制机制：五大要点（方向为市民化、均等化）

这五大要点主要包括推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度、加快农业转移人口市民化、加快转变城市发展方式、深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革以及法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法等，这里不再赘述。

（十三）深化土地制度改革：五大要点

这五大要点主要包括。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，优先保障主导产业、重大项目合理用地，盘活存量土地和低效用地以及开展各类产业园区用地专项治理等，这里不再赘述。

（十四）稳步扩大制度型开放与优化区域开放布局：五大要点

1、就稳步扩大制度型开放而言，要点主要包括扩大对最不发达国家单边开放、扩大面向全球的高标准自由贸易区网络以及深化援外体制机制改革，实现全链条管理等。

2、就优化区域开放布局而言，要点主要包括巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，支持香港、澳门打造国际高端人才集聚高地以及健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制。显然，港澳在国家对外开放中的作用被进一步强化了，而支持港澳打造国际高端人才集聚高地也是首次提出，值得关注。

（十五）完善收入分配制度：四大要点（改革方向为“调节”）

就收入分配制度而言，改革方向为“调节”，有四个要点值得关注：

1、提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重。

2、完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制。

3、规范收入分配秩序，规范财富积累机制……合理调节过高收入。

4、深化国有企业工资决定机制改革，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。

可以看出，前面两个要点的提法并不新颖，而后两个要点如果结合近期一系列事件来看，则会发现已经在进行中了。

（十六）构建房地产发展新模式：四大要点（改革方向为放权于地方）

1、十八届三中全会中仅仅有一次提及房地产，即“加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革”，二十届三中全会则把房地产这块放到了“健全社会保障体系”部分，极大程度上强化了房地产的保障属性。

2、就房地产而言，改革方向为放权于地方，如充分赋予地方政府房地产市场调控自主权等，不过这个提法并不新颖（年初就已经提出），只是从中央层面被强化了。这意味着，后续地方政府完全可以根据辖区内的情况自主取消限制性政策，有助于打消各地顾虑。

3、其它三大要点主要包括取消普通住宅和非普通住宅标准、改革房地产开发融资方式和商品房预售制度、完善房地产税收制度。这意味着，放开普通住宅与非普遍住宅（豪宅）的政策限制，适用相应的金融与财税政策，同时推动商品房预售逐步向现房销售变革（预售机制短期内还不会取消）、房地产开发融资的政策约束会进一步加强（资金严格跟着项目走、门槛会提高）以及房产税短期内推出有一定难度（但会逐步向推出的方向靠拢）。

总总之，在地产行业领域，重磅增量政策出台的可能性已经很小，关键在于存量政策的落实推进，其中比较关键的是“盘活”。

（十七）其它值得关注的16个要点

1、强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。

2、健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，完善企业职工参与管理的有效形式。

3、稳妥推进人口小县机构优化。

4、深化开发区管理制度改革。

5、依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。

6、推进刑事案件律师辩护全覆盖。

7、健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构、律师事务所。

8、构建中国哲学社会科学自主知识体系……坚决反对拜金主义、享乐主义、极端个人主义和历史虚无主义。

9、推进公共文化设施所有权和使用权分置改革。深化文化领域国资国企改革，分类推进文化事业单位深化内部改革。

10、健全社保基金保值增值和安全监管体系。健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。

11、深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，建立编制动态调整机制。

12、按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。

13、实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系……建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。

14、加强乡镇（街道）服务管理力量。

15、强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制。

16、深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域腐败，严肃查处政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题……推进向中管企业全面派驻纪检监察组。

三、结语

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