新一轮财税体制改革的逻辑和路径探讨

作者：任博宏觀論道

题图：任博宏觀論道微信公众号

导读：目前财政收支缺口较2018年扩大了5.6万亿（地方缺口则扩大了4.4万亿）。

【正文】

本文聚近期决策层多次提及的“新一轮财税体制改革”。

一、新一轮财税体制改革的基本逻辑：为推进中国式现代化提供财源保障

（一）于今日结束的二十届三中全会备受关注，其中很重要的一点是对“新一轮财税体制改革”的战略部署。实际上，自2023年12月的中央经济工作会议明确提出“要谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”以来，关于“新一轮财税体制改革”的讨论便没有间断过。而近期原财政部长楼继伟、现财政部长蓝佛安以及其他一些权威人士均对“新一轮财税体制改革”进行过讨论，这说明“新一轮财税体制改革”的确值得关注。

（二）“新一轮财税体制改革”的关键词为“新一轮”，充分体现出历史传承性。回溯看，十四届三中全会的提法是“积极推进财税体制改革”，此后分税制改革的大幕便正式拉开；十八届三中全会的提法是“深化财税体制改革”，紧接着新预算法和《深化财税体制改革总体方案》先后被通过落地实施，地方债发行亦正式启动。从这个角度来说，“新一轮财税体制改革”是对三十年前的十四届三中全会、十年前的十八届三中全会精神的传承和深化。

（三）显然和过去相比，这一次的“新一轮深化财税体制改革”具有不同的时代背景。例如，三十年前财税体制改革的直接目标是“逐步提高财政收入在国民生产总值中的比例，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例”，其结果是地方财政收支压力愈发突出；十年前财税体制改革的直接目标是“进一步理顺中央和地方收入划分、适度加强中央事权和支出责任”，其结果是地方财政收支压力的矛盾依然很突出

当前在地方财政收支压力仍然很突出且中央财政收支压力亦有所显现的背景下，“新一轮财税体制改革”的直接任务便是进一步理顺中央和地方的收入划分和支出责任划分，并通过税制改革来为中国式现代化的推进提供充足且可持续的财源保障。

（四）之前我们已经对中国财政的第二、三本账进行过讨论（即土地财政和股权财政），在土地财政难以为继、股权财政短期内难以寄予厚望的背景下，中国财政的第一本账（即税收财政）才是重点，而税收便是这第一本账的核心构成部分。

二、中国财政基本情况（这里仅指第一本账）的数据简析

在进一步探讨“新一轮财税体制改革”之前，有必要先剖析当前中国财税的基本情况，这有助于我们更好理解“新一轮财税体制改革”的背景。不过笔者在这部分讨论的财政收入为狭义口径，不包括政府性基金预算和国有资本经营预算等部分，即中国财政的第一本账。

（一）每年财政收入、税收收入和非税收入已分别超21万亿、18万亿和3万亿

过去几十年的经济发展在财税收入上有一定体现。具体看，

每年实现的财政收入于2007年突破5万亿、2011年突破10万亿、2015年突破15万亿、2021年突破20万亿，目前已经达到22万亿附近；每年实现的税收收入于1994年突破5000亿元、1999年突破1万亿、2008年突破5万亿、2012年突破10万亿、2018年突破15万亿，目前已经超过18万亿；每年实现的非税收入于2011年突破万亿、2014年突破2万亿、2019年突破3万亿，目前似乎正向4万亿逼近。

（二）财政、税收收入占GDP的比例已持续下行多年：分别已回落至17%和14%

1、十四届三中全会明确提出“逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重”，这一目标在分税制改革启动后的二十年时间里已被兑现，财政收入和税收收入占GDP的比例分别从分税制改革启动的10%和12%左右升至2015年的22%和2012年的19%左右，但目前已分别降至17%和14%附近，较历史高点分别回落5个百分点左右，远低于其它经济体。

2、显然，从数据上看，分税制改革提出的目标自2012年以后已经遇到一定瓶颈，财政收入占GDP的比例在2010-2017年期间总体保持在20-22%的区间内，而税收收入占GDP的比重在2009-2018年期间亦总体保持在17-19%的区间内。这意味着，2017年以来GDP能够带来的财税收入总体呈下降态势，财税的收入端面临较大问题，财政收支压力变得愈发突出。因此，如果不进行改革，后续财政和税收收入占GDP的比例将很快落至10%左右。

3、在财政压力较大的2011-2015年期间，非税收入占财政收入的比例由2.4%左右大幅提升至4%附近，虽然2016-2018年期间这一比例有所回落，但依然处于高位，这意味着地方财政在拓展收入来源上可能已经突破了传统合规路径。

（三）主要税种排序：国内增值税—企业所得税—关税—国内消费税—个人所得税

1、目前我国共计18个税种，有五个税种体量超过万亿从高到低依次为国内增值税（6.93万亿）、企业所得税（4.11万亿）、进口环节增值税和消费税（1.95万亿）、国内消费税（1.61万亿）和个人所得税（1.48万亿）。可以看出，这五个税种实际上算三个税种，即增值税、消费税和所得税，而体量上看国内增值税和企业所得税贡献了全部税收收入的60%以上。

2、数值上看，到每年的外贸企业出口退役、进口环节增值税和消费税两大税种基本能打个平衡，这意味着真正对税收收入有较大影响的税种实际上就四个（即国内增值税、国内消费税和企业所得税、个人所得税），而这个税种的贡献比例基本在74-79%之间。

3、具体到四个税种来看，国内增值税、企业所得税、国内消费税、个人所得税占全部税收收入的比例区间分别为29-40%、22-27%、6-10%和6.5-9%。也即，这四类税种的单一贡献比例并不稳定（除企业所得税外），但四个税种的合计贡献比例却相对较为稳定，这其中的原因笔者认为值得分析。

三、中国央地财政关系的现状分析

中国财税的基本情况建立在中国央地财政关系的框架之上，而央地财政关系又是政府间权责划分的基本组成部分，为此有必要对中国央地财政关系的现状给予分析。

（一）决策层关于央地财政关系的要求

近年来决策层对央地财政关系提出了一系列要求，这有助于我们理解央地财政关系的改革方向。具体看，十八届三中全会提出“加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性”；十九大报告“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”；随后的十九届四中全会进一步提出“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。

（二）总体框架：从收入划分、事权和支出责任划分以及转移支付等三个维度理解

总的来看，中央和地方之间的财政关系主要包括三个层次，一是收入划分维度，即以税收为主体的财政收入在各级政府之间如何分配；二是财政事权和支出责任划分维度，即事该由哪级政府干、钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，即收入和支出分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节。这三个维度的基本情况可总结如下表所示，

（三）中央与地方财政收入划分情况：财力（不考虑中央对地方转移）基本五五开

1、比例上看：中央财政收入与地方本级财政收入基本属于五五开

从财政收入在中央与地方的划分比例上看，二者基本属于五五开的状态。例如，2008-2023年期间，地方本级财政收入占全部财政收入的比例一直在46-55%的区间的内，而2011年以来这一比例始高于50%，2018年以来这一比例则一直高于53%。

2、数值上看：中央对地方的转移支付收入和中央财政收入基本相当

不过50%的财政收入显然并非地方财政收入的全部，如果将中央每年对地方的转移支付规模考虑在内，则会发现地方财政收入（含本级与转移）在数值上大致相当于中央财政收入的两倍。这里值得关注的一个数字特征是，中央于2020年、2022-2023年对地方的转移支付规模高于中央自身的财政收入，这意味着中央对地方的转移支付有一部分来源于国债融资。从这个角度来看，似乎并不能简单认为，地方财政收入占比过低。

四、当前地方财政收支矛盾凸显的背后：以54%的财政收入承担86%的财政支出责任

（一）支出端压力太大是根源：中央每年承担的支出责任不到15%

那么在地方财政收入占比整体并不算低的情况下，地方财政收支矛盾缘何越来越突出呢？我想这里的根本原因应该是中央财政支出的占比远低于地方财政收支，即地方财政承担的支出压力过大、包袱太重。例如，2007-2008年金融危机以来，地方在公共财政支出上承担的责任比例便整体呈上升态势，由80%以上升至2011年以来的85%以上，并于2011-2023年期间一直稳定在85-87%左右，而中央每年承担的本级财政支出实际上只有1-4万亿，远远低于其对应的财政收入，对于这部分多余的财政收入和发行国债募集的收入基本上被用于中央对地方的转移支付上了。

从这个角度来看，地方财政收支中的支出端问题更为突出，那么对应的解决思路可能也是两个，一是将部分地方政府承担的支出责任转移至中央承担，二是将部分政府承担的支出责任转移至企业和社会承担（如隐性债务？）。与此同时，在严格的预算约束体系下，公共财政支出基本能够被预算所覆盖，本不应存在问题，现在地方公共财政支出也面临压力的原因可能是地方政府将相应的财政收入挪至了其它用途（如还债等）。换言之，目前地方财政既承担着公共支出压力，也承担着很多非公共支出压力（如地方政府隐性债务等），而地方财政收入在应对两种压力时往往存在拆东墙补西墙的问题。

（二）地方税源不足进一步加剧了地方财政收支矛盾

除承担了过多的公共支出和隐性支出压力外，地方税源不足是地方财政收支矛盾的另一重要原因。虽然目前15个税种中，只有4个为中央税、3个为共享税、地方税种高达11个，但8个地方税种均为小税种，2023年这8个地方税种合计也才3万亿，仅占2023年全部税收收入的17%左右。另外三个共享税（国内增值税、企业所得税和个人所得税）中，地方能够分享到的比例仅45%左右（即6万亿），体量同样比较少。

不过，对于地方税源不足的问题，中央已经通过转移支付等方式解决了一部分问题，这使得目前中央虽然仅承担公共支出的14%，但其拥有的财力实际上已经回落至地方的1/3。故从这个角度来看，地方税源不足虽然是重要原因，并非是根本原因。

（三）过去习惯于按广义财政收入去安排支出，现在需要转换到狭义财政收入

从地方的角度来说，过去形势比较好的时候，其并非是按照狭义财政收入（即第一本账）去安排支出的，而是将第二本账（卖地）和第三本账考虑在内，这使得地方政府在很长一段时期内花钱大手大脚、借债没有硬约束。近年来受地产行业困境加剧、企业创利能力下降等因素影响，地方的第二本账、第三本账已经很难再回到过去的高光时刻，导致地方政府的广义财政收入出现了明显缩水，不过地方政府的支出却依然存在惯性，这无疑也会加剧地方的财政收支压力。故从这个角度来说，推动地方政府树立过紧日子的习惯、改变其传统支出惯性也很重要，而这正是近年来财政系统在做的事情。

例如，近几年在财政第一本账增长乏力、第三本账体量较小的背景下，第二本账出现了萎缩，全国和地方口径下的第二本账分别较历年高点萎缩2.73万亿元和3.14万亿，而这超过超过3万亿的收入萎缩便在一定程度上加剧了地方财政收支压力。实际上，如果假设每年的财政支出增速保持在和GDP增速相当的水平上的话，则会发现第一本账的缺口便超过2万亿，换言之，支出刚性、收入不足以及第二本账萎缩导致地方财政收支缺口比2018年扩大了了5万亿左右，而这还没考虑隐性债务的偿付压力。

五、新一轮财税体制改革的可能路径探讨

前面已经指出，目前新一轮财税体制改革的战略用意是为推进中国式现代化提供财源保障，并为解决地方财政收支矛盾提供解释，以缓解地方财政收支压力。与此同时，还要认识到目前中国财政收支端主要存在中央承担的支出责任比例太低、地方财力不足且财源过于单一、整体财源增长动力不足但支出却非常刚性等问题，这些都是新一轮财税体制改革要解决的困境。有鉴于此，笔者认为新一轮财税体制改革的可能路径大致如下，

（一）千方百计增加整体财政收入，力铮财政收入占GDP的比例有所回升

1、前面已经指出，我国狭义和广义财政收入占比GDP的比例已经从22%和31%左右的高点回落至目前的17%和23%附近（回落幅度在6-8个百分点左右），低于发达经济体普遍35%的比重，故从这个角度来说，提高财政收入占GDP的比例已经很迫切。特别是，在支出端总体保持和GDP增速相一致水平的同时，收入端的增速如果无法保持同步，则收支两端的压力无疑会持续加剧，越到后面越难以解决。

2、随着人口老龄化进程的加快以及统筹财政支出领域的扩大，未来较长一段时期的中国式现代化推进需要有足够的财源保障，因此需要千方百计增加整体财政收入，以为中国式现代化的顺利推进保驾护航。实际上，这方面的工作已经开始，如近期被经常谈及的“倒查三十年补税”行动等。2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》，其中有些提法便值得关注，

（1）依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管。

（2）对逃避税问题多发的行业、地区和人群，适当提高抽查比例。

（3）加大对隐瞒收入、虚列成本、转移利润以及利用“税收洼地”、“阴阳合同”和关联交易等逃避税行为的监督检查力度。

（4）依法严厉打击涉税违法犯罪行为……精准有效打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为，保障国家税收安全。

再比如，今年6月25日，审计署发布的《国务院关于 2023 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》便提到因征管不够严格和制度漏洞造成税款流失，2023年应征未征税款达到449.42亿元，还有海关单位少征税款58.9亿元。

（二）持续通过税收改革（力度有限、不宜期待过高），培育地方税源、提升财政收入

1、前面已经指出，目前11个地方税种的体量仅在3万亿左右，故地方税收实际上主要靠共享税支撑，这就是目前存在的问题。例如，1994年分税制改革以来，地方税源总体较为零散、缺乏主体税种，2016年全面推行的营改增又使得作为地方主体税种的营业税不复存在，而当前的地产行业困境也导致最适合作为地方主体税种的房产税始终无法推出。

2、目前看，中国财政的第二本账、第三本账不仅没有特别好的贡献空间，可能还需要第一本账做出更大的贡献，以弥补第二本账带来的缺口，故第一本账才是提升财政收入的主力。不过，短期内房产税的推出面临较多困难，而所得税改革面临的市场阻力亦比较大、短期内也很难寄予过高期望，剩下的改革可能就是增值税和消费税了。

3、关于增值税，这是我国第一大税种，目前的基准税率为13%（另有9%和6%的两档优惠税率），过去几年曾先后经历两次税率下调（即2018年由17%下调至16%、2019年进一步降至13%），后续有无可能再次将13%的税率回调至16%或17%？目前看是有可能的。

4、消费税是我国第四大税种，也是中央税，实际上算是消费型增值税的一个补充税种，近期受到市场的关注度较高。其中很重要的原因便是，市场认为这一轮的税收改革重点便是消费税。实际上，2019年9月国务院发布的《实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入划分改革推进方案》（国发（2019）21号）便明确提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，随后2021年3月公布的十四五规划亦提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。

这些定调算是目前市场讨论消费税改革的主要依据，讨论的方向具体包括消费税征收环节后移、征收范围扩大、征收税率提升以及税收由中央税调整为地方税等方面。不过笔者认为，对消费税改革力度及其对地方财政收入的影响不宜抱有过高期待，这主要是因为目前消费税的体量尚不到两万亿，且改革后反而有可能会加剧地区间的不平衡性。

（三）持续提升中央事权和支出责任比例，降低地方财政支出压力

前面已经指出，收入端并非是当前地方财政困境的根本原因，繁荣的财政支出压力才是症结。特别是，在短期内财政收入端难有明显改善的情况下，持续提升中央事权和支出责任比例，有助于从根本上缓解地方财政收支压力。目前中央在公共支出上承担的比例仅15%左右，而地方政府除需要承担86%的公共支出压力，还要背负着庞大的隐性债务压力，故对这一部分支出，中央要想办法承担过来。实际上，近年不断扩大的中央转移支付及税收返还、特别国债等措施便是不错的尝试。

这里需要特别说明的是，地方政府在过去较长时期内形成的隐性债务偿付责任问题。考虑到历年中央和地方获得的财政收入中有一部分是靠地方隐性债务形成的资产贡献的，且地方隐性债务的形成很大程度上也是中央对地方经济发展考核的必然结果，故从逻辑上来讲，把地方隐性债务全部推给地方或社会并不合适，这一部分中央要想办法承担过来，并在此基础上对地方隐性债务形成过程中所产生的违纪违规问题进行追责。现在笔者比较担心的是，这一部分非公共性支出的责任承担问题并不清晰，政策层面似有推向社会的考虑，这不妥。

（四）持续提升财政收支的精细化，把资金用在“刀刃”上

近年来，预算管理精细化不断提升，在未来较长一段时期内财政形势可能均会比较困难的情况下，持续提升财政收支的精细化便显得很重要，这里的要点是不漏掉每一笔该收的钱以及把财政资金用在“刀刃”上、紧紧盯住宝贵的财政资金。除强化财经纪律约束外，目前的政策导向是推动更多的财政金融资源聚集至国家战略领域，持续压减投向竞争性领域的资金、压减结余结转资金、压减一般性支出，这就更需要财政系统在安排资金时精打细算。

（五）丰富财政支出的内涵，不断拓宽政府债券的资金用途

在高质量发展的指引下，各地区的储备项目存在明显不足的特征，这意味着若按照原来的预算安排逻辑，势必会存在财政收大于支、支出进度不及预期的问题，这很容易给人一种财政形势还可以的错觉。实际上，应进一步理顺财政支出与公共支出之间的关系，应把部分非公益性支出（如隐性债务偿付）作为财政支出的重要考虑，通过拓宽政府债券的资金用途来缓解这部分财政支出的压力，以释放地方在项目支出上的积极性和心理负担。

六、结语：目前全国和地方收入端的缺口较2018年分别已经扩大了5.6万亿和4.4万亿

在财政收入增长动力不足、公共支出较为刚性以及非公共性支出（如隐性债务压力较大）严重影响市场预期和信心的情况下，新一轮财税体制改革需要从战略角度考虑如何解决地方财政收支压力的问题。表面上看，地产行业困境导致中国财政的第二本账在收入端只是萎缩3万亿左右，但若按照各账本收支两端应保持和GDP同样增长的节奏来看，则目前全国和地方收入端的缺口较2018年分别已经扩大了5.6万亿和4.4万亿。

版权声明：文章版权归原作者所有，部分文章由作者授权本平台发布，若有其他不妥之处的可与小编联系。